用法治思维推进人防工程规划与建设实践

　　　引语：近年来，河南省人防办注重用法治思维进行人防工程规划与建设，坚持依法管理、科学治理、创新发展，法治化管理水平不断提升，有力地推动了人防工程建设管理工作实现跨越式发展。

　　坚持规划先行，主动发挥人防工程对地下空间开发的引领作用

　　依法治国体现在城市建设领域，首先要坚持规划先行。我国大规模城市地下空间开发利用是从人防工程建设开始的。可以说，人防工程的规划和建设对地下空间的有序开发起到一定的引领作用。前些年，河南省地下空间开发和人防工程建设规划方面存在一些不容忽视的问题。一是法规制度不健全。有关法律法规对地下空间开发利用的深度、土地使用权和人防工程产权的界定、各方权力与义务的关系、冲突解决的规则、合法权益的保护等方面，没有明确的规定。二是规划与实际脱节。在地下空间规划和人防工程规划二者如何衔接、人防工程规划中的指标如何落实方面、缺乏具体的抓手。三是人防工程建设项目落地难。一些人防重点城市的人防工程建设项目，多年停留在纸面规划中，被戏称“纸上画画，墙上挂挂”。人防工程建设主要靠被动地结合民用建筑修建防空地下室，没有发挥出人防规划的引领作用。针对上述问题，省人防办在学习外省市先进经验的基础上，坚持依法依规管理，积极推进出台相关政策规定，加强地下空间和人防工程规划法规体系建设，取得一定成效。

　　把人防工程建设规划纳入国土空间规划和城市总体规划体系。坚持贯彻习近平总书记“以人民为中心”的重要思想，努力实现地下空间开发利用和城市综合防护的有机结合。为优化城市空间结构，促进地上地下空间一体化发展，加快人民防空建设与城市经济建设的融合发展，提升城市整体防护和综合承载能力,省人防办于2018年8月与省住建厅联合印发了《河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则》（以下简称《导则》），对《城市地下空间暨人防工程综合利用规划》（简称《综合利用规划》）的编制进行了规范。明确规定：“《综合利用规划》是属于国土空间规划体系中的专项规划，原则上应当与国土空间规划同步编制，并将其主要内容纳入国土空间规划。城市控制性详细规划中涉及到地下空间和人防工程的内容应当依据《综合利用规划》补充相关控制要求，并按照法定程序报批。《综合利用规划》应涵盖地下空间规划和人防工程规划的全部内容，原则上不再单独编制城市地下空间规划和人防工程规划。”目前，全省各人防重点城市相继完成了《综合利用规划》的编制，将城市地下空间开发利用规划和人防工程规划融入城市空间规划，把人防工程建设规划纳入国土空间规划和城市总体规划体系，实现“多规合一”。2020年12月31日以省政府令发布、于2021年2月1日施行的《河南省人民防空工程管理办法》，进一步对人防工程建设规划融入国土空间规划并纳入城市总体规划和详细规划提出了具体要求。

　　用法治观念解决规划编制工作难题。省人防办立足用法治观念解决实际问题，积极推进规划编制体系改革和工程建设审批制度改革，协调有关部门联合出台一系列改革措施。例如：把人防工程建设、轨道交通建设、“海绵城市”建设、地下综合管廊建设规划等均纳入《综合利用规划》，解决各种规划不统一的问题。把防空地下室设计条件核定提前到土地供应环节，并在土地供应方案中予以明确，条件核定的依据就是《综合利用规划》和相应的控制性详细规划。使建设单位和相关利害关系人在项目规划阶段就明确知晓自身应当履行的人防义务。为进一步落实省政府工作报告提出的“推进城市地上地下一体规划建设”要求，省人防办主动协调省住建厅、自然资源厅共同“十四五”《河南省城市地下空间综合利用规划》，并制定了工作实施方案。

　　坚持依法行政，实现人防工程建设提质增效

　　“十三五”期间，我办坚持科学治理和依法行政，连续出台《依法行政专项工作方案》《法规标准体系建设专项工作方案》《完善政策法规提升“放管服”质量效能专项实施方案》等工作方案，推动实现人防工程提质增效。

　　完善人防法规标准体系，坚持科学治理。“十三五”期间，河南省完成了《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》的修订工作，以省政府令《河南省人民防空工程管理办法》。会同有关部门联合印发了《河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则》《关于调整城市新建民用建筑配建防空地下室面积标准的通知》《关于加强城市停车设施建设管理的指导意见》《关于贯彻落实河南省人民政府办公厅“联合审图”方案有关工作的通知》《关于印发河南省工程竣工联合验收实施细则的通知》《河南省建设工程联合测绘技术导则（试行）》《河南省市场监管领域部门联合抽查事项清单（第一版）》等规范性文件；单独印发关于人防工程建设管理方面的规范性文件和技术标准30余件，确保建立依法全面履行人防工程管理职能的法规标准体系。2019以来，结合人防领域专项治理和调查整顿，省人防办还对原有的规范性文件进行了梳理和清理，全省人防系统修订完善514项政策规定，清理213项与上位规定不一致的规范性文件，优化了营商环境。

　　通过依法行政，基本实现“应建必建、应收尽收、以收促建”的目标。在“百城建设提质工程”、旧城改造、城市扩容、地上地下一体规划建设等大背景下，河南省人防坚持科学治理，依法行政。对新建项目制定并严格落实审批负责制；对违规项目通过严格执法“去存量、遏增量”。在方法手段上实行温馨提示与严格执法并重、行政手段与司法手段并用。人防工程总建筑面积和城市人均防护面积指标连年提高。

　　用法规标准引领推进地下空间开发利用。据联合国权威人士预测，到21世纪末，全球将有三分之一的人转入地下生产或生活。城市地下空间的开发利用已经成为衡量城市现代化的重要标志之一。在当前我国推进资源节约型、环境友好型社会建设的历史阶段，加快城市地下空间开发利用，具有更加突出的作用和广阔的前景。省人防办高度重视法规标准的引导作用。《河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则》和《关于调整城市新建民用建筑配建防空地下室面积标准的通知》均规定：城市地下交通干线（地铁、地下道路）、综合管廊、大型地下空间、通道或隧道等其他地下设施应落实人民防空防护要求；单建式地下空间按照规范标准配建人防工程；鼓励多种功能的城市地下设施一体化设计和相互连通，促进地下轨道交通车站与周边用地的地上、地下空间复合利用，连通方式应安全便捷，宜采用平层对接。2020年4月8日，为解决城市“停车难”问题，省人防办与省住建厅、省发展改革委、省公安厅、省财政厅、省自然资源厅、省交通运输厅、省市场监管局等8部门，联合印发《关于加强城市停车设施建设管理的指导意见》，从规划引领、用地保障、资金支持、费用减免、配套设施建设等多个方面支持建设地下停车场，鼓励地下空间和人防工程平时优先用于停车场和公共服务设施。截止目前，我省平战结合开发利用人防工程面积占全部人防工程的70%以上。“十三五”期间平战结合产值为139.6亿元，上缴国家税收3亿多，提供就业岗位19.51万个，安排就业29.45万人次。从2010年起，每年夏季均开放人防工程（2020年受新冠肺炎疫情影响未开放）为人民群众提供避暑纳凉服务，取得了良好的社会效果。

　　深化“放管服”改革，为人防事业发展汇聚新的动力

　　人防工作要想实现长远发展，必须在改革创新中寻找新的动力。近年来，河南省人防部门对表对标改革任务，聚焦改革难点阻点痛点问题，以推进治理体系和治理能力现代化为目标，以更好更快方便企业和群众办事为导向，加大简政放权力度，全力实施“五减一优”，对人防政务服务事项审批流程全面优化再造，竭力推进政务服务事项“一网通办”，扎实推进人防政务服务事项持续优化，形成了事项更简、环节更少、服务更优，网上办理是常态、线下办理是例外的工作格局，提升了企业和群众的获得感、满意度。省市县三级人防办在政务服务效能第三方评估中普遍名列前茅。

　　服务需要，让人民群众有更多获得感。习近平总书记指出，各类市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，在国家发展中发挥着十分重要的作用。政府是市场规则的制定者，也是市场公平的维护者，要多提供优质公共服务。我办着力保护营商环境，激发市场主体活力，当好有呼必应、无事不扰的“店小二”。新冠肺炎疫情暴发以来，出台数十项支持企业复工复产和激发市场主体活力的政策措施，实现人防企业和人防工程全面复工复产。省人防办还注重为守法经营、创新发展的人防企业保驾护航，对不守规矩、非法经营的不良企业加大查处和打击力度，当好“裁判员”。充分运用“双随机一公开”抽查、黑名单制度、行政处罚、联合监管、信用归集等手段和平台，让诚信守法、自强创新的企业发展壮大，让违规经营、诚信缺失的企业受到惩戒。通过开展人民防空行业整治，督促37家人防设备企业对存在的问题进行了整改；报请国家人防办取消2家企业的生产安装资质，暂停2家企业的生产销售资格。

　　完善制度，加大“放管服”改革力度。全省人防系统加快制度创新，修订和新出台一系列推进“放管服”改革的政策规定。其中，省人防办、发改委、住建厅、财政厅、自然资源厅、大数据管理局《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知》印发实施后，将工程建设审批制度改革涉及的防空地下室建设审批办结时限由20个工作日压减为3个工作日，承诺时限压缩85%，仅占工程建设项目审批时限100个工作日的3%。省人防办共有34项行政职权，依申请政务服务事项本着“能简必简、应减尽减”原则，将主项从15项减为10项，减少33%；子项从17项减为12项，减少29%；申请材料从162项减为96项，减掉66项，减少41%；承诺时限从212个工作日减为87个工作日，减掉125个工作日，承诺时限压缩59%。

　　创新方法，优化再造服务流程。持续推进减环节、减材料、减时限、减费用、减中介，进一步优化政务服务工作流程，行政许可事项审批实行告知承诺制，业务办理人员AB岗，服务全天候，即办件占比达到100%，人防不见面审批除涉密事项外实现了100%。为了提升人防工程质量监督网上服务能力，省人防办建设了人防工程非现场质量监督信息平台，变人员“现场检查验收”为“网上检查验收”与“飞行检查验收”相结合，2020年以来共检查验收人防工程项目2764个，实现质量监督可视、可查、可看，即报、即检、即验，企业在线报监和人员检查验收“两不见面”，并在河南政务服务网设立了“人防特色服务窗口”，使人防工程施工质量检查更加透明、便民、快捷、高效。